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【觀點】制定一部真正管用的食品安全條例

  核心觀點

       食品安全是全社會共同的話題。人大常委會為制定一部能夠滿足社會需求的《上海市食品安全條例》，通過媒體廣泛征求社會意見，在進行了三次審議之后，又提交本次人大全體會議審議，為便于代表審議，對條款逐一作了說明，還提供了較為詳細的背景資料，這些都體現了民主立法的精神，是值得肯定的。相信經過全體代表的認真審議，本市有望出臺一部反映社情民意、真正管用的關于食品安全的地方性法規，讓上海食品安全的狀況進一步改善。

        這幾天，市十四屆人大第五次會議上，各代表團正在分組審議《上海市食品安全條例(草案)》，這部法規本周五將在全體會議上付諸表決。

       地方性法規一般由人大常委會制定，只有少數事關重大的法規才由人民代表大會制定，比如規范立法工作的《制定地方性法規條例》。但近年來，市人大常委會將覆蓋人群大、與市民權益密切相關的一些法規的審議和表決也列入人代會議程，去年是《老年人權益保護條例》，今年則是這部事關每個市民健康的法規。

    “食以安為先”已成全社會共識

       俗話說“民以食為天”，說明吃飯問題的重要性。在食品匱乏的日子，首先要解決吃飽的問題，當中國已解決溫飽問題，奔向全面建成小康社會這個目標時，食品安全的要求凸現出來。食品的產地是何處，品牌是否優質，食品是否過了保質期、有何添加劑以及農藥低毒與否、有無殘留等，成了市民購買食

       品時普遍關注的問題。說“食以安為先”已經成為全社會共識應該不過分。

       所謂食品安全，是指食品無毒、無害，符合應當有的營養要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。照理說，向社會提供安全食品，是對食品行業起碼的要求，但是，鑒于市場經濟目前的環境、現有的相關科技水平以及政府部門的監管手段，做到這一點也是極高的要求。媒體曾報道過一些在全國產生重大影響的食品安全事件，如，南京冠生園使用過期月餅餡料事件，還有湖南鎘大米、山東毒生姜事件，上海福喜公司使用過期肉事件，蘇丹紅鴨蛋、瘦肉精、地溝油等，說明食品安全事件的發生還比較頻繁。生理學家的研究表明，大多數生物不會使我們生病，但不恰當的添加物和病菌會以各種稀奇古怪的方式使我們生病。添加三聚氰胺，導致食用阜陽奶粉的嬰兒患上“大頭癥”；食用瘦肉精喂養的豬肉，可能發生四肢震顫癥狀甚至心力衰竭，更為嚴重的是，一些優秀運動員在國際賽場拼搏得來的金牌因此被收回，造成很壞的國際影響。這些事件雖然偶發，但攪得全社會人心惶惶，面對琳瑯滿目的食品，人們充滿疑慮，無所適從。因此，依法治理，加強食品安全工作刻不容緩。

       問題導向，提高立法的有效性

      食品安全已經納入總體國家安全觀。中央在抓緊完善農產品安全質量監管體系，上海市委、市政府提出了“最嚴的執法、最嚴的監管、最嚴的準入、最嚴的處罰、最嚴的問責”，堅持“產管并重”，嚴把從田頭到餐桌、從飼養場到餐桌的每一道環節，從源頭治理“餐桌污染”，以保障人民群眾舌尖上的安全。在這樣的背景下，市人大制定《上海市食品安全條例》必須按照上述“五個最嚴”的要求，吸收管理中的經驗教訓，針對現實中存在的突出問題，制定可執行、可操作的相關

       規則，使這部法規管用、有效。

       這部地方性法規草案有8章113條，很具規模。對食品安全風險監測、評估和食品安全標準，食品生產經營，食品生產小作坊和食品攤販，食品安全事故預防和處置，監督管理等做了較為系統的規定。其中，吸收了實踐中的一些成功經驗。針對食品安全方面存在的問題，上海近年在監管方面采取了很多措施，取得了明顯的效果，也積累了不少成功經驗。比如，上海食藥監管理部門要求大型餐飲店、食堂必須配置油水分離器，分離出的地溝油由專門公司回收后加工成生物柴油，供公交車輛使用。他們還花氣力研究探索解決“前店后工場”食品安全問題的辦法，以及家庭生產的地方特色食品安全管理辦法。此外，餐飲行業協會等組織和第三方社會企業在餐飲單位逐步推廣“6T”管理標準(天天處理、天天整合、天天清掃、天天規范、天天檢查、天天改進)，力求從根本上提高食品安全管理水平。相關做法和經驗在條例中都有所體現。

      關鍵在于法規的實施

      法規的價值取向固然重要，但是，法規不只是表明立法者態度的宣言，而是用以確認、保護和發展人民所期望的社會關系和社會秩序的行為規范，它的生命在于能夠得到有效執行和遵守，產生立法者所期望的效果。如果不能在社會生活中得到執行和遵守，法規就成了一紙空文。

       因此，在立法階段要考慮法規的可執行性，在法規頒布后，則要狠抓執法。到2020年，我國要實現全面建成小康社會的目標，所謂全面建成小康社會，包括基本建成法治政府，法治政府當然是文明執法的。但是，文明執法不是優柔寡斷，更不是互相推諉，該出手時不出手，在食品安全領域執法尤其不能手軟，而應當做到“五個最嚴”。執法是行政機關的法定職責，食藥監部門是代表國家執法的，因此

       應當積極主動履行職責，保障法律法規的貫徹執行。在對市場進行監督檢查，依法命令企業遵守相關法律法規時，只要在法律法規和授權的范圍內，就可以自行決定和直接實施執法行為，無須與行政相對人協商或征得他們的同意。

       食品安全是全社會共同的話題。人大常委會為制定一部能夠滿足社會需求的《上海市食品安全條例》，通過媒體廣泛征求社會意見，在進行了三次審議之后，又提交本次人大全體會議審議，為便于代表審議，對條款逐一作了說明，還提供了較為詳細的背景資料，這些都體現了民主立法的精神，是值得肯定的。相信經過全體代表的認真審議，本市有望出臺一部反映社情民意、真正管用的關于食品安全的地方性法規，讓上海食品安全的狀況進一步改善。

（作者為上海市人大代表，上海交大凱原法學院教授）